A nemesi önkormányzatú vármegye létrejötte a régi királyi vármegye bomlásával, a birtokviszonyok alakulásával, (a nagybirtokok megalakulásával) és azzal a mélyreható társadalmi fejlődéssel függ össze, mely a rendi társadalom egységes kategóriáit alakította ki. A földművelés kibontakozása és az életviszonylatok differenciálódása által a társadalom harcos és nemharcos rétegekre vált ketté. A birtokos réteg ekkor a következő tagozódást mutatta: A XIII. század alatt az egyházi nagybirtokok teljesen kialakultak. Ezzel kapcsolatban a közjogi értelemben vett főpapi rend politikai és gazdasági hatalma is megalapozódott. A főpapi rend szerveződésével egyidőben és párhuzamosan a szállásbirtokos és adománybirtokosok egységes birtokosnemes osztálya bontakozott ki. Ennek a rétegnek gazdag tagjai fokozatosan elkülönültek a kisebb birtokosoktól s mint birtokarisztokrácia szerepeltek. A későbbi köznemesi osztály a kisbirtokos nobiles, a királyi szolgák és familiárisok, továbbá az észrevétlenül felemelkedő várjobbágyok rétegeiből alakult ki.

Az új birtokviszonyok kialakulását a királyi váruradalmak eladományozása indította meg. A felemelkedő nagybirtokos osztály (barones) hatalma rövidesen megbontotta a társadalmi rendet, nemsokára már a király sem tudta megvédelmezni a közszabadokat. A szorult helyzetbe került közép- és kisbirtokosok ekkor a királyra támaszkodva védekezésre kényszerültek. E harc eredménye az Aranybulla lett, amely lényegében nem más, mint a közszabadok deklarációja. Ámde a nagybirtokosság előtörését ez sem tudta ma akadályozni. A XIII. század végén az ország területének legnagyobb része hatalmas családok kezébe került; így a Tiszántúlt a Borsa-nemzetség, a Tiszamelléket pedig az Abák bírták.

A várszerkezet bomlásával a volt királyi uradalmak népének helyzete lényegesen megváltozott. Személyi szabadságuk és birtokjoguk teljesen ki volt téve a főurak hatalmaskodásának. Az oligarchikus törekvésektől fűtött nagybirtokosok erőszakkal és hatalmaskodással sorra foglalták a közép- és kisbirtokokat és hatalmuk alá hajtották úgy a nemeseket, mint a köznépet. A gyenge központi hatalom tehetetlenül nézte a közszabadok elnyomását. A kisbirtokos nemesség ilyen viszonyok közt csak önmagától várhatta helyzetének orvoslását. A nemesek hamarosan öntudatra ébredtek, szervezkedni kezdtek és részt kívántak venni a megye kormányzásában. A magyar alkotmányfejlődés történetében ezzel a lassú, de az egész országra kiterjedő gyökeres átalakulással új korszak vette kezdetét. Az önkormányzat elvét érvényesítő törekvések Magyarország alapvető kormányzati szervezetét, a vármegyét teljesen átalakították, úgyhogy a későbbi társadalmi és gazdasági fejlődés irányát már az új megyei alakulat lényegében meghatározta.

Már a XIII. század első felében az önkormányzati szellem jelentkezését állapíthatjuk meg azokban a vármegyékben, ahol a nemesség szervezkedését és tömörülését az előnyös birtokmegoszlás, vagy a nagybirtokosság oligarchikus nyomása parancsoló igénnyel megszabták. 1232-ben a zalamegyei nemesek összefogtak s engedélyt nyertek a királytól, hogy maguk bíráskodhassanak. A jogfejlődés második lépése már az új vármegyei szerkezetet alakította ki. Maga a szervezkedés nem egy időben és egyforma feltételektől meghatározva ment végbe. A tatárjárás utáni időkben már mindenfelé a nemesség szolgáltat igazságot a vármegyék területén s akaratának érvényt is szerez. A felmerült ügyekben a szolgabírák (iudices nobilium) ítélkeztek és a megye gyűlésein mind a nemesek, mind a nemnemesek megjelentek. IV. Béla király 1267. évi dekrétuma szerint ekkor már területenként is szervezkedve volt a nemesség.

Ezen az úton a vármegye lassanként a nemesek intézményévé lett. Ámde a régi királyi vármegye sem enyészett el nyomtalanul. A kialakuló nemesi vármegyével párhuzamosan még egy ideig fennállott, de már csak mint a megfogyatkozott királyi birtokok szervezete és tisztán csak birtokkezelési szerepet töltött be. Az új vármegyei szerkezet az 1291. évi V. és az 1298. évi XXXII. t.-cikkek intézményesítették. A vármegye a századforduló után már politikai jellegű hatóság, neve districtus, comitatus vagy provincia, a vármegyei nemesség tagjai pedig conprovinciálisok. Olyan önkormányzati egység az új vármegyei alakulat, amely területén az igazságszolgáltatás és közigazgatás funkcióit végzi és önálló iurisdictióval rendelkezik. Kezdetben bizonyos demokratikus jelleg fűzte össze a vármegye közönségét.

A XIV. században a megye gyűlésein megjelent a vármegye teljes közönsége: a nemesek, a várnép, a királyi és királynői jobbágyok is. A következő században az ignobilisek kiszakadtak a vármegye közvetlen bírói hatósága alól és a földesurak bíráskodása alá kerültek (úriszék). A rendi társadalomban a nemnemesek különböző helyzetű rétegeiből egységes osztály: a jobbágyság alakult ki.

Az autonóm és önálló iurisdictiójú vármegye teljes fogalmában a területén birtokos nemesek összességét jelentette. Ilyen értelemben universitás nobiliumnak hívták.

Míg a királyi vármegyének területi kerete hiányzott, addig a nemesi önkormányzati vármegye fogalmát már határozott területi jelentés tölti ki. Az egyes vármegyék határa fokozatosan kialakul s a vármegye mint földrajzi egység lép elénk. A vármegye területe és a vármegye közönsége fogalmak ekkor egymástól élesen elkülönültek. Ezek a királyi vármegye fogalmában még összeolvadtak, nem voltak egymástól elválasztva.

A nemesi vármegye megalakulása után területi egységét megtartotta. A terület járásokra való osztása előtt, a szolgabírák joghatósága a megye egész területére kiterjedt. Később a vármegye földjét az adóösszeírások eredményes lebonyolítása érdekében a szolgabírák egymás között felosztották. Ez a felosztás kezdetben folyton változott és csak jóval későbbi időben állandósult. A vármegye nemességének összessége az év különböző időszakaiban gyűléseket tartott (congregatio generalis). Ezeket a gyűléseket kezdetben különböző helyen tartották, később egy helység állandósult, ebből lett azután a vármegye székhelye.

Szolnok vármegye önálló irányba fejlődő részei közül Külső-Szolnokmegyében indulhatott meg legkorábban a nemesi önkormányzatú vármegyévé való szervezkedés. A terület egészséges birtokmegoszlása különösen elősegíthette ezt a folyamatot. Mint majd később a birtokviszonyok tárgyalásánál látni fogjuk, vármegyénk területén mammutbirtokok nem alakultak, de annál több közép- és kisbirtokú nemes élt területünkön. Az önkormányzati szellem kialakulására a kunok és a jászok is jelentősen közrehatottak, akik területünk puszta részeire telepítve féktelenkedéseikkel igen sok zavart okoztak. A kunok ellen való védekezés szüksége következtében valószínűleg még a XIII. század nyolcvanas éveiben kialakult a vármegyei önkormányzat. Egy 1300. évből reánk maradt oklevél tanusága szerint, amit quatuor iudices nobilium comitatus de Zonug exteriori állítottak ki, ez év júliusában Szentdemeteren vármegyei közgyűlést tartottak. Ez az oklevél már a nemesi vármegye szervezetének működéséről tesz tanubizonyságot.

A nemesi vármegye önkormányzati működésének, az igazságszolgáltatásnak és végrehajtásnak a szerve a vármegyei tisztikar volt. Ez kezdetben az ispánból, alispánból, a négy szolgabíróból és az esküdtekből állt. Csak később fejlődött ki a vármegyei tisztikar teljes szervezete.

A megye élén az ispán áll, akit a XV. században már comes supremusnak, főispánnak neveztek. A comesi méltóságot a király adományozás útján töltötte be és az új comes nem a megye, hanem a király előtt tette le a hivatali esküt. A comesi méltóság adományozásáról az illető vármegyét a király átiratban értesítette. Azt látjuk, hogy egy főispán több megye comesi méltóságát is betöltötte, de egy megyének is lehetett egyidőben két vagy három főispánja (ezek rendszerint testvérek voltak). A comes supremus lényegében a központi hatalom megbízottja. Igen gyakran az országos tisztségek, méltóságok viselőinek adományozták királyaink a comességet; így Szolnokmegye főispánjai másfél századon át az erdélyi vajdák voltak. A nagy elfoglaltságú főemberek ténylegesen nem folytak be a megye kormányzásába. Közigazgatási joghatósága nem is volt a főispánoknak: vármegyéjük közönségének jogait oltalmazták, a királyi parancsok és rendeletek megtartását és végrehajtását ellenőrizték, hatáskörükbe tartozott az adó-, pénzkamarai és sókamarai ügyek felügyelete is.

A főispán a következő jövedelmeket húzta: részesedett a vám- és révjövedelmekben, övé volt a bírságpénzek kétharmada, amiből a szolgabíráknak is juttatott. A főispáni méltóság fejlődését később az 1486. évi LX. t.-cikk szabályozta. Ez a törvény megkívánja, hogy minden vármegyében főispán legyen, akinek megyebeli birtokosnemesnek kell lennie.

A közigazgatás vezetője a főispán által kinevezett alispán (vicecomes) volt. A XI-XII. században az udvarbíró segédkezett a várispánnak, később a comesek oldalán helyettes ispánként szereplő officiálisok jelentek meg, akik ex praecepto domini sui bíráskodtak. A nemesi vármegyében a XV. század végéig a főispánok familiárisaik közül nevezték az alispánt, javadalmait pedig szerződésben állapították meg és szabályozták. Az alispánt tehát a középkorban magánjogi viszony fűzte a főispánhoz. A vármegye közönsége később nemcsak a főispán kinevezési jogának korlátozására tört, hanem egyenesen azt akarta, hogy az alispánt maga választhassa. Az 1504. évi II. t.-cikk szerint a vármegye közönségének beleegyezése szükséges az alispáni hivatal betöltéséhez. Az alispánság lassan, lépésről-lépésre haladó fejlődés során szakadt ki csak a patrimoniális jellegű, familiárist szolgálatból. Véglegesen az 1720. évi LXVI. t.-cikk rendezte egységes módon az alispán választását. A megyei törvénykezés és közigazgatás vezetése fokozatosan az alispán kezébe jutott. Ő lett a megyei törvényszék elnöke és a közigazgatás vezetője. Mint a főispán helyettese pénz- és hadügyekre is kiterjedő hatáskörrel rendelkezett.

A megyei önkormányzat alapja a szolgabírói hivatal volt, a vármegyei nemesség önkormányzati testületként való jelentkezése ennek a hivatalnak a kialakulásával egybeesett. Az önkormányzat képviselői a vármegye közönségéből választott szolgabírák (iudices nobilium) voltak. A XIII. században kialakuló tisztség kezdeteiről keveset tudunk. Az 1290. évi törvény még csak négy nemesről, négy derék férfiúról, négy kiküldött bíróról beszél. A iudices nobilium elnevezés az 1298. évi XLV. t.-cikkben fordul először elő. Nevük arra vall, hogy ez a hivatal akkor keletkezett, amikor a köznemeseket még servienseknek, királyi szolgáknak hívták. Az 1435. évi II. decretum a szolgabírói tisztség elfogadására kötelezi a nemeseket s bírsággal sujtja a vonakodót. A szolgabírák száma négy volt. Később alszolgabírákat (viceiudex) is választottak. Működésük eleinte az egész megye területére kiterjedt, később négy járásra osztották a megyét. Hivatalbalépésükkor esküt tettek a megyegyűlés előtt, javadalmuk a bírságpénzekben való részesedés volt.

A szolgabírák önálló joghatósággal nem rendelkeztek. Ők alkották az alispánnal együtt a megyei törvényszéket. Csak a perenkívüli cselekményekben, birtokbeiktatásoknál, határjárásnál, osztálynál stb. járhattak el önállóan. Ők intézték az adóbehajtást, tizedszedést, eljártak a jobbágyügyekben s jelen kellett lenniök az úriszékeken. A XV. században ügykörük rendkívül meggyarapodott. A szolgabírák kisebb teendőit ekkor a megyei ember (testimonium provinciae) látta el, ezek helyét később az esküdtek foglalták el.

Az oklevelek sűrű alkalmazása nemcsak az írásbeliség terjeszkedésének a jele, hanem annak is, hogy a vármegyei hatóságok ügyköre egyre szélesebb területet ölelt fel. A XIV. században már az írás mesterségében s a formulárék szerkesztésében jártas jegyzők (notarii) is alkalmaztattak. Valószínű, hogy a következő században már a közönség választotta a jegyzőt. A vármegyei levéltár első nyoma az 1298. évi XLVIII. t.-cikkel kapcsolatban merül fel. Ez a törvény elrendelte a bűnügyekben hozott ítéletek bizonylatainak az alispáni bíróságnál való elhelyezését és megőrzését.

Az esküdteket (iurati assessores, iurassores) kezdetben bírói tiszt betöltésére alkalomszerűen választották a közgyűlésekre. Hosszú fejlődés után az 1486. évi VIII. t.-cikk intézményesítette ezt az új vármegyei tisztet s meghagyta, hogy az electi iurati nobiles tanukihallgatásokra, iktatásokra, perbehívásokra stb. szálljanak ki.

A megyei tisztségek ismertetése után lássuk most az önkormányzati nemesi vármegye igazságszolgáltatásának szervezetét. Az Aranybulla szerint az ország minden lakosa felett a nádor bíráskodik, ennélfogva a főbenjáró perekben nem a megyei bíráskodás szolgáltatott igazságot, hanem in curia sua, vagy a megyében tartott bírósági közgyűlésein a nádor ítélkezett. A megyei bíróság (sedes iudiciaria sedria) a maga területi illetékességén belül kisebb perekben, hatalmaskodási ügyekben fejtette ki joghatóságát. A megyei törvényszék jogszokásaiból idővel a megyei statutumok fejlődtek ki. A törvényhatóság túlkapásai vagy hivatali hatalommal való visszaélése ellen az országbíróhoz lehetett panasszal fordulni. A congregatiókat különböző helyen és időben, rendszerint központi fekvésű helyen tartották. Az egyes járások rendszerint ilyen gyűlésekre használt helységek mint központok körül alakultak ki s annyi járás lett, ahány sedria volt a megyében.

Egyházi birtoktesteken praedialistái fölött a püspök gyakorolta a joghatóságot. A jobbágyokat a megye joghatósága alól az exemtiók később kivonták és kialakult a földesúri bíráskodás (úriszék). Királyi kiváltságként egyeseknek pallosjoguk (ius gladii) is volt.

A megye hiteles-helyi funkciójáról is meg kell még emlékeztérre szorul. Főképpen a katona- és pénzügyekre vonatkozó törvényeket hirdette ki és hajtotta végre.

A megye hiteles-helyi funkciójáról is meg kell még emlékeznünk. A megye előtt kötötték a jogügyleteket, itt teljesítették a fizetéseket, zálogolták a birtokokat stb. A megye joghatósága alá tartozott az özvegyek és árvák védelme is.