ORIENTÁCIÓS PONTOK ÉS ÉRDEKKIFEJEZŐDÉS AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZÖVETSÉGEIBEN

A társulások létrejöttének előzményei

A rendszerváltozás előtti években, sőt évtizedekben központi politikai (és publicisztikai) kérdéssé vált a területfejlesztés és a területi közigazgatás problémája. A sokat bírált, centralizációs törekvéseket és racionális elemeket egyaránt magában foglaló 1970-es településhálózatfejlesztési program, majd ennek végrehajtása komoly ellenérzéseket szült. A tanácsok, az iskolák és más közintézmények összevonása, illetve felszámolása, majd az ebből támadt elégedetlenség az ellenzékben folyó politizálás egyik fontos elemévé vált, olyanná, amely kisebb nagyobb mértékig az egyes pártprogramokba is bekerült. A kritika tárgya a pártállami szinten megvalósított központi irányítás sebezhető elemeire irányult, egyik célpontja éppenséggel a megyerendszer, az újraelosztó-parancsolgató megye lett. A megyei szervek (elsősorban a tanácsok) által szorgalmazott és ösztönzött, az oktatásügyben, egészségügyben és más területeken kialakított együttműködés mindjobban elhalványult. A felszínre került és szerveződő politikai erők igyekeztek kihasználni ezeket a lehetőségeket és ma már kissé mosolyognivaló akciókat idítottak. Egy-egy megye nevének megváltoztatását, községek újraönállósodását (Zsámbok) és egyesületek (városszépítő) létrehozását szorgalmazták. Az efféle akciókat jobbára sikerült leszerelni egy-egy szépségtapasz felragasztásával. Ennek egyik példája volt több megye nevének megváltoztatása, amelyre az adminisztráció - az új megyetáblák, bélyegzők és cégtáblák elkészítésének költségeit nyilvánosságra hozva - némi vonakodással de vállalkozott. Így lett Szolnok megyéből Jász-Nagykun-Szolnok, Komáromból Komárom-Esztergom, Szabolcs-Szatmárból Szabolcs-Szatmár-Bereg megye. Ez a metódus vérbeli látszatmegoldás volt, hiszen a névcserén, egy-egy új zászló megvarrásán, díszkút felállításán és egy községi tanács visszaállításán kívül szinte minden maradt a régiben.

A rendszerváltozás előtti időszak hasonlóan ideologikus és tradicionális elemekkel tarkított jelenségei a különféle társulások. Ezek a kun városok együttműködését feltételező, kilátásba helyező, a történelmi Hatkunság fogalmát felelevenítő szerveződések inkább nosztalgikus-emocionális, mintsem materiális érdekazonosságot foglaltak magukba, így a tényleges együttműködésre kevés lehetőséget biztosítottak. Hasonlóan tradicionális elemek mentén próbálkoztak a hegyaljai városok társulásának létrehozásával, de azon kívül, hogy ez a történelmi borvidéken szerveződött, kevés közös érdeket és együttműködési feltételt foglalt magába.

Összegezve az 1989 ősze előtti állapotokat, a kerekasztal tárgyalások lezárása előtt egy meglehetősen félszeg megyeellenes mozgolódás, néhány tradicionális alapon létrejött társulás és a helyi igazgatásban, intézmények működtetésében megnyilvánuló elkülönülés vált jellemzővé.

Az 1989 őszétől alaposan felgyorsuló politikai eseményekkel párhuzamosan folyamatosan radikalizálódtak a programok. Az adott, a helyi választókerületeknek lényeges funkciót biztosító választási rendszer fokozta a lokális és a regionális elemek bekapcsolását. A választókerületekben induló jelölteknek lazább-erősebb szálakkal illett kötődni a térséghez, tovább nem kerülhették meg azokat a helyi programokat, amelyek például egy-egy megyerész újjászerveződését, a rivális várossal (többnyire megyeszékhellyel) való szembehelyezkedést, egyáltalán helyi autonómiák reorganizálását ígérték. Például Sátoraljújhelyen Zemplén megye visszaállítását tűzte ki céljául az MDF helyi programja.

A lokalitás különféle megnyilvánulásai az újonnan alakult parlamentben is felbukkantak: a választókerületekből megválasztott képviselők nemegyszer próbálkoznak választókerületük, régiójuk érdekeinek közvetlenebb képviseletével. Ennek egyik témánkba vágó példája az, amikor a Jászság autonómiája, az egyébként sohasem létezett Jász-megye érdekében emelt szót a kerület parlamenti képviselője. A lokális érdekek korábbiaknál nyíltabb megjelenése egyébként a fővárosban is megmutatkozott. Bizonyos városrészek (Pesthidegkút, Újpest, Soroksár) fővárossal való viszonyának rendezése, illetve az attól való elszakadás nemegyszer került előtérbe.

Mindezek után - igen jelentős előzmények megléte ellenére - meglehetősen sajátos módon szerveződtek meg az új önkormányzatok. Maga az a tény, hogy a helyi közigazgatásban bizonyos településtípusokban a kormányzó koalíciós pártok alulmaradtak, önmagában is rendhagyó helyzetet teremtett. Az ország amúgyis meglehetősen tagolt pártpolitikai megosztottsága területi vonatkozásban további tényezőkkel bővült, színesedett, sőt esetenként szinte áttekinthetetlenné vált. Az önkormányzatok társulási készségét tehát elsősorban a politikai arénában folyó küzdelmek határozták meg. Az újfajta csatározások megvívása érdekében partnerekre, társakra lett szükség, az így létrejött társulások természetes módon összeütközésbe kerültek más érdekcsoportokkal

A rendszerváltozás folyamatában, részben annak figyelemmel kísérése és segítése céljából legkülönfélébb tudományos és politikai hátterű szervezetek, alapítványok és szakértők jelentek meg Magyarországon. Ezek legtöbbje - legyen szó a kereszténydemokrata Konrad Adenauer és Hans Seidel Alapítványról, vagy éppen a liberális Friedrich Naumann Alapítványról egyaránt ösztönözte és népszerűsítette a korszerű elveken szerveződő - főleg német - önkormányzati munkát. A modern önkormányzatok egyik jellemző vonása pedig az, hogy esetenkénti jelleggel vagy éppen tartósan szövetséget, illetve szerződést kötnek bizonyos, elsősorban kommunális jellegű feladatok közös megoldására. A társulások és szövetségek alakulását tehát külföldi és nemzetközi szervezetek is támogatták. A nemzetközi vonatkozás jelentős tényező, hiszen mindmáig egyik ösztönzője a hazai önkormányzatok szövetkezésének.

Az új politikai tényezők megjelenése mellett nem elhanyagolható a korábban funkcionáló szervezetek továbbélése vagy fennmaradása. Ezek közé a nyugati és déli megyék határmenti együttműködése ugyanúgy besorolható, mint a Területi Önkormányzati Szövetség léte vagy éppen néhány település megyei koordinációval és segítséggel való kooperálása az ivóvízellátás, a szennyvízelvezetés vagy más feladat megoldására.

A működő önkormányzati szövetségek típusai

Az országban a rendszerváltozás előtti 1400-al szemben jelenleg 3100 önkormányzat működik. Tehát jóval több, mint korábban, nem kis hányaduk létrejöttében jelentős szerepe volt a korábbi társult jelleggel való szembefordulásnak. Mindezek alapján nem véletlen, hogy az önkormányzatok csaknem fele nem tartozik egyetlen szövetséghez sem. Ezzel szemben kevesen ugyan, de olyan települések is vannak, amelyek egyidejűleg több szövetségnek is tagjai.

A szövetségek közül hét (más adatok szerint nyolc) országos, több tucatnyi pedig regionális jelleggel szerveződött. Az országos szövetségek bizonyos településtípusok, település-együttesek mentén (megyei jogú városok, kisvárosok, községek stb.), míg a regionálisak egy-egy tájegységhez kötődve működnek, mint pl. a Csereháti, Csepel-szigeti szövetség stb.

Taglétszámuk, tagszervezetei száma alapján is eltérő vonásokat mutatnak. Vannak behatárolt taglétszámú klubjellegű, akár exkluzívnek is minősíthető társulások, mint a megyék, a megyei jogú városok szövetsége. Ezzel szemben más szervezetek nagy létszámú, tömeges jellegű szövetkezések, mint a TÖSZ, illetve a KÖSZ. A taglétszámok terén számottevő a mozgás, folyamatosan vannak ki és belépők. A 784 regisztrált taggal rendelkező TÖSZ 329 olyan települést is nyilvántart, amely egykor ugyan csatlakozott a szövetséghez, majd várakozó álláspontra helyezkedett, de nem erősítette meg kilépését. Bizonyos esetekben az önkormányzati szövetség és a delegáló önkormányzat konfliktusba keveredik egymással. Akad olyan polgármester, aki számára képviselőtestület előírta, hogy nem töltheti be a Megyei Jogú Városok Szövetségének elnöki tisztét.

Működésük jellegzetességeit követve három lényeges típus különíthető el:

- politikai jellegű, kifejezetten politikai érdek mentén szerveződő;
- a regionális szerveződést (megyét) előtérbe helyező és
- a kistájegységi vagy célszövetségek.

A típusok tovább bővíthetők és nem különíthetők el markánsan, így bizonyos elemeik egybemosódnak.

A politikai jellegű szövetségek között vannak olyanok, amelyek szoros szálakkal kötődnek bizonyos pártokhoz. A kormányzó pártok viszonyulása jelzi, hogy választási kudarca ellenére az MDF is akart ilyen egyesülést létrehozni, de ez a szándék elvetélt. A szövetségek működtetésében igen erőteljesen érdekelt viszont az SZDSZ, amely különösen a kisvárosi, a megyei jogú városi és a községi szövetségek rendelkezik nagy befolyással.

A legnagyobb taglétszámú "pártsemleges" TÖSZ az önkormányzatok érdekvédelmet, az oppozíciót helyezi előtérbe, az ellenzéki erőkhöz való kötődése nyilvánvalóbb. (MSZP, FIDESZ) A többi párt kevésbé mutat érdeklődést a szövetségek tevékenysége iránt. A politizáló hajlam az ellenzéki protestálástól kezdve, pártelnök-jelölési agitáción keresztül sokmindenben megmutatkozik. Természetesen az alku is megjelenik a palettán. A sokféle - nemegyszer egymás ellenében dolgozó szövetség - külön-külön akarta akaratát érvényesíteni, amely így könnyen átláthatóvá és kiolthatóvá vált. A továbbiakban az önkormányzatok és a kormányzat közötti kötélhúzásban addig tartott az alku, mígnem a Magyar Önkormányzatok és Önkormányzati Képviselők Szövetségének elnökévé MDF-es polgármestert választottak. Mindent egybevetve az egyes szövetségek vezetői és tisztségviselői gyakran szerepelnek a nyilvánosságban, nemzetközi szerepléshez jutnak, ami komoly politikai- és egyéb kapcsolatbővítést jelent. Olyat például, amely a jelenlegi parlamenti képviselők számára nem adatott meg.

A regionális szerveződést előtérbe helyezők az önkormányzati törvényben felemás módon körülhatárolt és egy meglehetősen rossz kompromisszum árán született középszint átformálása (és megváltoztatása) érdekében tevékenykednek. Kifejezetten ennek mentén szerveződik a megyék szövetsége, amely azt szeretné elérni, hogy ez a rendszer jelenlegi, a korábbinál jóval ingatagabb helyzetével szemben megszilárdulna és funkciógazdagabbá válna. Az elsősorban a megyei önkormányzatok szövetsége - de más támogatók - által is képviselt álláspont sajátos mezőbe került. A kormánykörökhöz szorosan kötődő köztársasági megbízotti hivatalokkal szemben és a másirányban kötődő helyi önkormányzatok között próbálják meg a középszint ezen lehetséges alternatíváját képviselni. Helyzetüknél fogva sokirányban nyitottak, kamatoztatják széleskörű, kapcsolataikat, együttműködési készségük meglehetősen intenzív. (Alapítványokat hoznak létre, az MTA támogatásával Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei akadémiát szerveznek, vállalkozásokat, regionális szerveződéseket ösztönöznek, nemzetközi együttműködés részesei stb.)

A kistáji vagy célszövetségek kétirányban tevékenykednek. Egyrészük funkcionálása hasonlít a rendszerváltozás előtti tradicionális kezdeményezésekhez: egy-egy városkörnyék, vagy kistáj önkormányzatai kinyilvánítják együttműködésüket, de ezen túl nem sok történik. Többségük működése nagyon sokirányú, a formálistól, az esetin át a nagyon konkrét kooperációig terjed. Az 1990 őszén létrehívott, 18 települést (3 várost és 15 községet) tömörítő Jászsági Önkormányzatok Szövetsége deklaráltan is megyeellenes éllel szerveződött, melynek kezdeményezői egy SZDSZ-hez kötődő országgyűlési képviselő és jobbára az ugyanezen párt által támogatott polgármesterek voltak. A térség többségében független polgármesterei szintén csatlakoztak hozzájuk és ugyanezt tette a vidék másik, kisgazdapárti országgyűlési képviselője is. 1991-ben olyan konkrét együttműködési formák kialakításába kezdtek, amelyek egyben irányt adtak a szövetség működésének. A kommunális problémák, különösen a gáz- és a telefonellátás lemaradásai, illetve azok fejlesztése jelentették azokat a pontokat, melyek mentén az együttműködés kibontakozott. A közösen felvállalt problémák helyi jelentőségűek, de a választott megoldások módozatai jóval szélesebben értelmezhetők. Visszatérve a konkrét esetekre, mind a gáz, mind a telefonfejlesztés esetében komoly lakossági hozzájárulásra építették terveiket a szövetség tagjai.

Földgázellátás terén a legnagyobb várost, Jászberényt leszámítva minden település érdekelt volt, de ez a továbbiakban már eltérő módon mutatkozott meg. A legészakibb település Jászfényszaru a szomszédos Pest megyei községekkel összefogva kereste megoldást, de még véletlenül sem akarta társául bevonni azokat a korábbi társközségeket, melyek korábban közigazgatásilag a nagyközség égiszéhez tartoztak.(!?) Ez a település tehát külön úton indult el és 1992 nyarára ott már be is vezették a gázt. A szövetség további érdekelt tagjai megyei segítséggel már a rendszerváltozás előtt kidolgoztattak egy tanulmánytervet, melyet most felelevenítettek és ennek nyomdokain haladva kísérlik meg a közös kivitelezést.

1. sz. tábla Lakások és gázigénylők száma néhány jászsági községben 1992-ben

Település	Lakásszám	Gázigénylők száma
Jászladány	2201	576
Jászalsószentgyörgy	1524	507
Jánoshida	1050	395
Jászboldogháza	720	388
Alattyán	780	278
Jásztelek	620	117
Jászjákóhalma	1200	391
Jászszentandrás	1235	458
Jászdózsa	1000	259
Jászárokszállás	3746	583

Lakossági hozzájárulással és az önkormányzatok saját forrásainak felhasználásával hamarosan ez a tíz település is gázhoz jut. Két további település - részben a szerényebb lakossági felajánlás, részben a kedvezőbb kivitelezői árajánlat következtében - kivált az utóbbi csoportból és saját úton indult el.

A telefonfejlesztés terén valamennyi település érdekelt volt, melyet úgy nyilvánítottak ki először, hogy a szövetség valamennyi polgármesterének aláírásával, petícióval fordultak az illetékes tárca miniszteréhez. A tárca válasza és együttműködési készsége nyomán telefonfejlesztési alapítványt hoztak létre, melybe valamennyi település betársult, sőt a megye koordinációjával további települések is, amelyek nem tartoznak a szövetséghez. A Jász-Coom Rt-be tömörült települések 1992 januárjában csaknem 4000 telefonigénylőt tartottak nyilván. (2. sz. tábla) A megyei koordinációval csatlakozott négy község (Tiszasűly, Tarnaörs, Nagykörű és Kőtelek) további 335 igénnyel csatlakozott a telefontársuláshoz.

2. sz. tábla Telefonigénylők száma a Jászságban 1992-ben

Település	Telefonigénylők száma
Alattyán	70
Jászalsószentgyörgy	178
Jászapáti	444
Jászágó	33
Jászárokszállás	392
Jászberény	1313
Jászboldogháza	140
Jászdózsa	165
Jászfelsőszentgyörgy	44
Jászfényszaru	270
Jászjákóhalma	80
Jászkisér	200
Jászladány	215
Jászszentandrás	263
Jásztelek	57
Jánoshida	80
Pusztamonostor	38

Az utóbbi példa is jelzi, hogy a kategórián belül a célszövetségi jelző legalább olyan jelentőségű, mint a kistájegységi. Annál is inkább, mert esetenként több település bizonyos probléma megoldása érdekében való együttműködéséhez elemi érdek fűződik. Ezek egy része folyamatosan fennálló, tartósan jelentkező feladat (egészségügyi, oktatási intézmény működtetése), más részük azonban semmiféle deklarációt nem igénylő, rövid távon megoldandó, csak a megvalósítás idejére korlátozódó együttműködés. (Ivóvízellátás közös megoldása, útépítés, szemételhelyezés stb.)

Összegezve az önkormányzatok újonnan szervezett társulásainak működése ma félúton van az elkülönülés és a szövetségesek keresése között. Sokan vannak, akik megtalálták a kooperáció előnyös oldalát, de legalább ugyanennyien, akik gyanakodva húzódnak el, vagy a formális együttműködést értelmetlennek tartják.

A szövetségek eddig leginkább a politizálás gyakorló terepeiként működtek, feltételezhető, hogy az eredményesen szereplők - akárcsak Németországban - megalapozhatják politikai karrierjüket. A szövetségek tevékenysége felszínre hozhatja, nyilvánossághoz segítheti az önkormányzati és a közigazgatási rendszer gyenge pontjait. Ezzel a tevékenységével újabb alternatívákat és szabályozási (törvénykezési) lehetőséget teremt.


1992